El Gobierno endurece el decreto de ZBE: acreditar restricciones y sancionar sin moratorias

El Consejo de Ministros aprobó el 3 de noviembre de 2026 un real decreto que modifica el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones (ZBE). La norma, impulsada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, obliga a los ayuntamientos a acreditar documentalmente que sus zonas restringen de verdad el acceso según el potencial contaminante de los vehículos, que disponen de un sistema de control activo y que aplican el régimen sancionador de la Ley de Tráfico sin periodos transitorios de avisos. Afecta a los municipios de más de 50.000 habitantes, a los territorios insulares y a los de más de 20.000 que superen los valores límite de calidad del aire: unos 150 ayuntamientos y, según el recuento de la prensa especializada, 151.

Los hechos

La referencia del Consejo de Ministros describe la reforma como una respuesta a las «deficiencias detectadas» en los primeros años de aplicación: moratorias sancionadoras «excesivamente prolongadas», zonas sin restricciones ligadas a las emisiones de los vehículos y perímetros que se solapan con áreas ya cerradas al tráfico. A partir de ahora las entidades locales deberán comunicar la entrada en vigor de las prohibiciones o restricciones de acceso, circulación y estacionamiento, demostrar que los sistemas de control de accesos, monitorización y seguimiento funcionan e incorporar a sus ordenanzas el régimen sancionador estatal «sin recurrir a sistemas transitorios que demoren su efectividad».

El Gobierno añade dos finalidades. La primera, dar seguridad jurídica a los ayuntamientos en materia de tráfico y movilidad, un asunto sensible desde que los tribunales anularon la ZBE de Madrid. La segunda, que la acreditación sirva de referencia para los instrumentos de financiación de la digitalización y la sostenibilidad del transporte urbano. El texto aprobado no se ha publicado todavía en el BOE —la edición del 4 de noviembre no lo incluye— y la referencia no fija plazos nuevos ni cuantías.

El contexto

El proyecto. La modificación se sometió a audiencia e información pública entre el 26 de mayo y el 30 de junio de 2025, con un texto fechado el 13 de mayo de 2025 que también retocaba el Reglamento General de Circulación. Su pieza central es un nuevo artículo 10 bis del Real Decreto 1052/2022, «Implantación efectiva de las Zonas de Bajas Emisiones», que exige acreditar, como mínimo, la normativa municipal publicada con la delimitación legal de la zona, las restricciones según el potencial contaminante, el sistema activo de control de accesos, la integración con el Punto de Acceso Nacional de tráfico y movilidad de la DGT y «el régimen sancionador activo, quedando excluido para esta consideración cualquier sistema transitorio de avisos». El proyecto incorporaba además un artículo 37 bis al Reglamento General de Circulación para habilitar restricciones urbanas por seguridad o racionalización del tráfico. El título del real decreto aprobado solo menciona el Real Decreto 1052/2022; si la parte del Reglamento de Circulación ha sobrevivido, no consta.

El balance. La Ley 7/2021 obligaba a tener ZBE «antes de 2023». La memoria del análisis de impacto normativo no aporta cifras de cumplimiento; se limita a constatar la falta de criterios que garanticen una implantación efectiva. Las estimaciones privadas dibujan el retraso: en febrero de 2026 la prensa del motor contaba 56 ciudades con ZBE plenamente activa y 89 en fase de aprobación, con el 45,5 % de la población cubierta. Madrid, la zona con más restricciones, aplazó al 1 de enero de 2027 el veto a los residentes sin etiqueta.

Los tribunales. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló en la sentencia 405/2024, de 17 de septiembre, los artículos de la Ordenanza de Movilidad Sostenible que delimitaban las ZBE de la capital, por un informe de impacto económico insuficiente que no ponderó costes, beneficios ni alternativas menos restrictivas. El 15 de abril de 2026 el Tribunal Supremo inadmitió el recurso de casación del Ayuntamiento. Es el precedente que explica la insistencia del Gobierno en la «seguridad jurídica».

El marco legal

El artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, manda a los municipios de más de 50.000 habitantes y a los territorios insulares adoptar planes de movilidad urbana sostenible con ZBE antes de 2023, y extiende la obligación a los de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite del Real Decreto 102/2011 de calidad del aire. El Real Decreto 1052/2022 fijó los requisitos mínimos: objetivos de calidad del aire y clima (artículo 3), delimitación (artículo 4), información pública de al menos treinta días (artículo 11), sistema de monitorización y seguimiento (artículo 12), señalización (artículo 14) y régimen sancionador (artículo 15). Su disposición transitoria única dio 18 meses a las zonas anteriores para adaptarse y obliga a revisarlas cada cuatro años.

La sanción no cambia. El artículo 15 del real decreto remite al artículo 76.z3) del texto refundido de la Ley sobre Tráfico (Real Decreto Legislativo 6/2015), que tipifica como grave no respetar las restricciones de las ZBE, y el artículo 80.1 fija la multa de las infracciones graves en 200 euros. Lo que la reforma prohíbe es sustituir esa multa por avisos sin efecto económico.

La Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible, añadió dos piezas: la disposición final segunda permite a los ayuntamientos crear una tasa por circular dentro de la ZBE con vehículos que superen la categoría admitida, y el artículo 58 condiciona las subvenciones estatales al transporte urbano del nuevo Fondo Estatal de Contribución a la Movilidad Sostenible (FECMO) a disponer de un plan de movilidad sostenible y valora la reducción de contaminantes. La acreditación de la ZBE encaja en ese esquema.

Los actores

El Ministerio para la Transición Ecológica es el proponente, con el Ministerio del Interior como coproponente en el proyecto de 2025 por la parte de tráfico. La DGT recibe la comunicación de perímetros y restricciones a través del Punto de Acceso Nacional. El Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, que gestiona las ayudas al transporte urbano, figuraba en la tramitación como ministerio informante. La Federación Española de Municipios y Provincias participó en la audiencia; no se ha pronunciado sobre el texto aprobado. Los ayuntamientos obligados son los destinatarios, con la policía local como ejecutora.

Qué cambia para…

Ayuntamientos. Deben revisar ordenanzas, retirar los periodos de aviso y documentar ante la Administración del Estado que las cámaras, la señalización y el procedimiento sancionador están operativos. La ZBE «de papel» deja de computar. Las ciudades con moratorias largas tendrán que elegir entre multar antes de las municipales de mayo de 2027 o quedarse sin acreditación.

Operadores de autobús. La aplicación efectiva de las restricciones favorece al transporte público frente al coche, pero endurece el acceso de las flotas discrecionales e interurbanas sin etiqueta a los centros urbanos. Los nuevos contratos urbanos con exigencia de flota eléctrica se verán reforzados; los operadores con vehículos Euro V y anteriores tendrán menos margen.

Flotas de taxi, VTC y logística urbana. Pierden los periodos de gracia y las excepciones amplias que la memoria del proyecto señalaba como una de las deficiencias.

Financiación. La acreditación puede convertirse en requisito de hecho para los fondos de digitalización y sostenibilidad del transporte urbano. El texto no lo formula como condición expresa; lo deja como «referencia».

El calendario

• 2021-05-21: la Ley 7/2021 impone ZBE a los municipios de más de 50.000 habitantes antes de 2023.
• 2022-12-28: el BOE publica el Real Decreto 1052/2022, en vigor al día siguiente.
• 2024-06-29: fin del plazo de 18 meses para adaptar las ZBE anteriores al real decreto.
• 2024-09-17: el TSJ de Madrid anula las ZBE de la capital (sentencia 405/2024).
• 2025-05-26 a 2025-06-30: audiencia e información pública del proyecto de modificación.
• 2025-12-04: el BOE publica la Ley 9/2025 de Movilidad Sostenible (tasa ZBE y FECMO).
• 2026-04-15: el Tribunal Supremo inadmite el recurso del Ayuntamiento de Madrid.
• 2026-11-03: el Consejo de Ministros aprueba la modificación del Real Decreto 1052/2022.
• Sin fecha publicada: publicación en el BOE y entrada en vigor (el proyecto preveía el día siguiente).
• 2027-01-01: fin de la moratoria de Madrid para residentes sin etiqueta.
• 2027-05: elecciones municipales.

Lo que hay que vigilar

El texto del BOE: si mantiene el artículo 10 bis tal como salió a información pública, si conserva el artículo 37 bis del Reglamento General de Circulación y si incorpora algún plazo de acreditación, que el proyecto no tenía. Se despeja con la publicación, prevista en días.

La reacción municipal: cuántos de los 151 ayuntamientos obligados tienen hoy un régimen sancionador sin avisos y cuántos deberán cambiar la ordenanza, con información pública de treinta días, antes de la campaña municipal.

La conexión con el dinero: la primera convocatoria del FECMO dirá si la acreditación de la ZBE pasa de «referencia» a requisito de acceso a la subvención estatal del transporte urbano.